Gras auf der Prämienrechnung: Warum die Gutschrift am Dealer hängt

Heute geht es um Gras. Und um die Krankenkassenprämie. Für schlechte Stimmung reicht meistens schon Letztere.

Im Herbst kommt die neue Police. Zwischen den vielen unerfreulichen Zahlen versteckt sich aber auch eine erfreuliche: die Rückverteilung der Umweltabgaben (PDF). Geld aus Abgaben auf Heizöl oder Lösungsmittel wird teilweise über die Krankenkasse an die Bevölkerung zurückgegeben.

Geht es nach der Gesundheitskommission des Nationalrats, könnte eine weitere solche Gutschrift dazukommen. Diesmal käme das Geld aus Cannabis. Der Entwurf für ein Cannabisproduktegesetz (PDF) sieht einen legalen Verkauf an Erwachsene vor, samt einer besonderen Abgabe.

Ich bin für die Legalisierung, aber nicht wegen der Gutschrift. Mein Grund ist der Schwarzmarkt.

Was der Entwurf ändern würde

Erwachsene mit Wohnsitz in der Schweiz dürften Cannabis legal kaufen und zu Hause bis zu drei blühende Pflanzen für den Eigenkonsum anbauen.

Ein Cannabisgeschäft könnte trotzdem nicht einfach jeder eröffnen. Das Verkaufsrecht läge beim Kanton. Er könnte selbst verkaufen oder ausgewählten Verkaufsstellen eine Konzession erteilen. Das ist das Recht, dieses Geschäft zu betreiben. Anders als bei einer gewöhnlichen Bewilligung hätten nicht automatisch alle Anspruch darauf, die die Voraussetzungen erfüllen.

Die Läden dürften nicht gewinnorientiert arbeiten. Für die ganze Schweiz wäre höchstens ein Onlineshop vorgesehen. Werbung wäre verboten, für Cannabisblüten gäbe es eine Obergrenze beim berauschenden Wirkstoff THC.

Legal also, aber mit reichlich Kleingedrucktem.

Die Lenkungsabgabe

Die besondere Abgabe heisst Lenkungsabgabe. Ein Wort, das vermutlich selbst auf einer Party in Bundesbern kurz die Stimmung senkt.

Eine Lenkungsabgabe soll unser Verhalten über den Preis beeinflussen: Was teurer wird, soll weniger gekauft werden.

Produkte mit mehr THC würden stärker belastet. Auch die Konsumform zählt: Produkte zum Rauchen sollen höher belastet werden als solche zum Verdampfen. Das soll den Wechsel zu weniger schädlichen Konsumformen fördern.

Nach Abzug der vorgesehenen Vollzugskosten des Bundes würde der Ertrag gleichmässig an die Bevölkerung verteilt (PDF). Mit Vollzugskosten sind die Kosten für die Umsetzung der Regeln gemeint. Alle erhielten denselben Betrag, auch Kinder und Menschen, die nie Cannabis kaufen.

Die Gutschrift käme über die Krankenkasse. Sie wäre dabei der Briefträger, nicht der grosszügige Sponsor.

Woher kommt der Entwurf überhaupt?

Den Anstoss gab eine parlamentarische Initiative von Heinz Siegenthaler. Damit schlug er vor, dass das Parlament die Gesetzesänderung selbst ausarbeitet.

Zum Entwurf konnten unter anderem Kantone und Parteien Stellung nehmen. Dieses Verfahren heisst Vernehmlassung. Dabei gab es reichlich Kritik am Entwurf (PDF). Die zuständige Kommission hält trotzdem am Vorhaben fest und lässt den Text überarbeiten.

Beschlossen ist die Legalisierung also noch nicht. Wer schon einen Platz auf der Fensterbank freiräumt, ist der Gesetzgebung voraus.

Warum der Bund das Geld nicht einfach behalten darf

Beim Tabak erhebt der Bund eine Steuer. Warum also nicht auch beim Cannabis?

Weil der Bund dafür eine Grundlage in der Bundesverfassung braucht. Für besondere Verbrauchssteuern auf Tabak oder Bier gibt es sie. Für Cannabis fehlt sie.

Und Cannabis wird rechtlich nicht zu Tabak, nur weil man beides rauchen kann. Der Rauch allein ersetzt keine Verfassungsgrundlage.

Der Entwurf setzt deshalb auf eine Lenkungsabgabe. Laut einem Rechtsgutachten für das Bundesamt für Gesundheit (PDF) lässt sich diese auf die Zuständigkeiten des Bundes im Gesundheitsschutz stützen. Sie soll Verhalten beeinflussen und darf nicht einfach die Staatskasse füllen (PDF).

Die Steuer, die der Bund zurückzahlen musste

Wie wichtig die richtige Grundlage ist, hat der Bund schon erlebt. Die damalige Zollverwaltung erhob auf legal erhältliche Cannabisblüten mit wenig THC eine Tabaksteuer. Auch diese Blüten lassen sich rauchen.

Das Bundesgericht entschied, dass für diese Besteuerung die gesetzliche Grundlage fehlte. Der Bund musste Geld zurückzahlen. Eine ziemlich aufwendige Art, den Unterschied zwischen Cannabis und Tabak zu lernen.

Für die geplante Cannabisabgabe ist die Rückverteilung deshalb entscheidend: Sie soll gerade keine neue allgemeine Einnahmequelle des Staates schaffen.

Die Gutschrift gehört zur rechtlichen Konstruktion. Ein Geschenk der Politik sieht anders aus.

Was die Kantone stattdessen wollen

Mehrere Kantone hätten lieber eine Verbrauchssteuer, von der sie einen Teil erhalten (PDF). Schliesslich müssten sie viele der neuen Regeln umsetzen und kontrollieren. Der Entwurf erlaubt ihnen dafür Gebühren und eine Aufsichtsabgabe. Das reicht ihnen aber nicht. Mit Luft und Liebe lässt sich schlecht eine Kontrolle finanzieren.

Für eine solche Cannabissteuer müsste zuerst die Bundesverfassung geändert werden. Dafür braucht es eine Volksabstimmung und sowohl die Mehrheit der Stimmenden als auch die Mehrheit der Kantone. Das heisst Volksmehr und Ständemehr.

Die Rechnung: gut anderthalb Döner

Auf Grundlage der Einnahmenschätzung der Kommission (PDF) komme ich nach Abzug der vorgesehenen Kosten auf rund 22 Franken pro Person und Jahr. Vorausgesetzt, der legale Markt hat sich etabliert. Eine zugesicherte Auszahlung ist das nicht.

In meiner Döner-Währung wären das gut anderthalb Zürcher Döner. Erfreulich, aber die Krankenkassenrechnung verliert deshalb kaum ihren Schrecken.

Dahinter steckt eine Umverteilung. Wer legal Cannabis kauft, bezahlt die Abgabe mit. Zurück bekommt diese Person denselben Betrag wie jemand, der nie konsumiert. Die Gesundheitsversorgung selbst wird dadurch nicht günstiger.

Was ein legaler Markt dem Staat bringen würde

Neben der besonderen Cannabisabgabe könnten gewöhnliche Steuereinnahmen entstehen (PDF). Ein legaler Produzent beschäftigt etwa eine Laborantin und einen Mitarbeiter für die Verpackung. Auf deren Löhnen fallen Steuern und Sozialabgaben an. Dazu kommen je nach Geschäft Mehrwertsteuer und Gewinnsteuern.

Diese Einnahmen würden in den öffentlichen Kassen bleiben. Sie wären von der Rückverteilung zu unterscheiden. Cannabis wäre damit auch ein Geschäft mit Lohnabrechnungen. Weniger verrucht, dafür mit Buchhaltung.

Kanada zeigt, dass eine legale Branche auch Arbeitsplätze schaffen kann. Laut einem Bericht von Deloitte und dem staatlichen Cannabishändler von Ontario (PDF) sicherte die Cannabiswirtschaft in den ersten sechs Jahren nach der Legalisierung im Jahresdurchschnitt rund 98'000 Vollzeitstellen. Mitgezählt sind auch Jobs in anderen Branchen, etwa bei Zulieferern.

Produzenten dürften nach dem Entwurf Gewinne erzielen. Bei Verkaufsstellen wären Überschüsse nach einer angemessenen Verzinsung des Eigenkapitals dagegen für Prävention, Schadenminderung und Suchthilfe einzusetzen (PDF). Ob diese Begrenzung sinnvoll ist, gehört zur politischen Debatte.

Der Haken ist der Schwarzmarkt

Die Gutschrift hängt davon ab, wie viel Cannabis tatsächlich legal gekauft wird. Laut dem Bericht der Kommission (PDF) könnte legale Ware wegen der Abgabe deutlich teurer sein als auf dem Schwarzmarkt.

Geprüfte Qualität und ein legaler Kauf sind gute Gründe für einen Aufpreis. Aber auch ein überzeugter Freund des Rechtsstaats schaut irgendwann aufs Preisschild.

Eine höhere Abgabe bringt pro legal verkauftem Gramm mehr Geld. Macht sie den legalen Einkauf zu teuer, bleibt die Kundschaft beim Dealer. Dann kann insgesamt sogar weniger für die Rückverteilung übrig bleiben.

Der Dealer muss dafür keine Stellungnahme einreichen. Ein tieferer Preis genügt.

Was die Pilotversuche wirklich zeigen

Die Schweizer Pilotversuche machen Hoffnung. Im Lausanner Versuch kaufte am Anfang die Mehrheit fast nur beim Dealer, nach anderthalb Jahren nur noch wenige (PDF). Solche Wechsel zeigen sich bei Verkaufsmodellen mit und ohne Gewinnabsicht (PDF).

Viele nehmen für kontrollierte Qualität einen gewissen Aufpreis in Kauf. Andere kaufen weiterhin beim Dealer, besonders Menschen mit täglichem Konsum. Der tiefere Preis und Mengenrabatte spielen dabei eine Rolle. Ausgerechnet auf Menschen, die fast täglich kiffen, entfällt laut einer Studie der Universität Genf (PDF) der grösste Teil des konsumierten Cannabis.

Die Versuche müssen bei ihrer Preisgestaltung auch den örtlichen Schwarzmarkt berücksichtigen. Ihre Ergebnisse zeigen deshalb, dass ein konkurrenzfähiges legales Angebot funktionieren kann. Sie beweisen nicht, dass die Kundschaft später jeden Aufpreis bezahlt.

Was der Schwarzmarkt nicht schützt

Beim Dealer bleibt oft unklar, wie stark das Cannabis ist und was tatsächlich darin steckt. In der Schweiz wurde etwa Hanf mit wenig THC mit synthetischen Cannabinoiden besprüht (PDF) und als gewöhnliches Cannabis verkauft. Diese Stoffe können wesentlich heftiger und unberechenbarer wirken.

Im legalen Verkauf wären die Produkte kontrolliert und ihr Gehalt an THC angegeben. Cannabis würde dadurch nicht harmlos. Die Kundschaft wüsste aber besser, was sie kauft. "Vertrau mir bro" ist schliesslich kein Laborbericht.

Auch Alterskontrollen liessen sich vorschreiben und überprüfen. Damit verschwände der Konsum von Jugendlichen nicht automatisch.

Selbst der Kanton Zürich, der den vorliegenden Entwurf ablehnt, fordert in der Stellungnahme des Zürcher Regierungsrats (PDF), die Bekämpfung des Schwarzmarkts ausdrücklich als Ziel des Gesetzes aufzunehmen. In diesem Punkt bin ich beim Regierungsrat: Qualitätskontrollen und Jugendschutz greifen nur dort, wo tatsächlich legal gekauft wird.

Was gegen die Legalisierung spricht

Eine Studie aus Europa und Brasilien fand einen deutlichen Zusammenhang zwischen täglichem Konsum von starkem Cannabis und psychotischen Störungen. Das allein beweist keine Ursache, ist aber ein ernstes Warnsignal. Die geplante Obergrenze für Blüten liegt doppelt so hoch wie die Schwelle, ab der die Studie von starkem Cannabis spricht.

Auch ein legaler Markt kann Probleme schaffen. Wer am Verkauf verdient, hat einen Anreiz, mehr zu verkaufen. Das ist das stärkste Argument gegen gewinnorientierte Läden und ein guter Grund für klare Regeln.

Kanada zeigt zudem, dass Produktkontrollen allein nicht genügen. Dort nahmen Spitaleintritte wegen Cannabisvergiftungen bei Kindern stark zu. Ein vom kanadischen Staat eingesetztes Expertenpanel verlangte mehr Prävention und Aufklärung. Die Schweiz sollte diesen Fehler nicht wiederholen.

Die Schweizer Kommission rechnet damit, dass nach einer Legalisierung mehr Menschen Cannabis konsumieren könnten (PDF), vor allem gelegentlich und aus Neugier. Ich rechne höchstens mit einem kleinen Anstieg. Wer regelmässig kifft, tut das schon heute. Wie sich die Gesundheitskosten entwickeln würden, bleibt unsicher.

Wie ich es regeln würde

Ich bin für die Legalisierung. Der heutige Schwarzmarkt überzeugt mich weder beim Jugendschutz noch bei der Qualität. Ein Verbot allein löst diese Probleme offensichtlich nicht.

Ich würde auch gewinnorientierte Verkaufsstellen zulassen. Die Pilotversuche zeigen zwar, dass der Wechsel vom Dealer auch ohne Gewinnabsicht gelingt. Trotzdem halte ich einen wirtschaftlichen Anreiz für sinnvoll, um ein verlässliches, attraktives Angebot aufzubauen.

Dazu gehören aber klare Verkaufsregeln und das vorgesehene Werbeverbot. Der Laden soll Kundschaft vom Schwarzmarkt gewinnen, nicht möglichst viele Menschen neu zum Konsum bringen.

Ausserdem würde ich die Cannabisabgabe zunächst tief ansetzen. Das zieht auch der Bericht der Kommission (PDF) in Betracht. Erst muss der legale Markt Fuss fassen. Spätere Erhöhungen müssten so vorsichtig ausfallen, dass die Kundschaft nicht wieder beim Dealer landet.

Aufklärung und Prävention brauchen dabei dauerhaft Geld, gerade für Jugendliche.

Wenn für die Gutschrift am Ende nur ein Döner statt anderthalb übrig bleibt, kann ich damit leben.